Budget 2027 : « On est en train de perdre le contrôle de la dette publique » déplore François Ecalle, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes

À peine la séquence de la loi d’urgence agricole refermée, l’exécutif planche maintenant sur le budget pour l’an prochain, dans un contexte périlleux, celui de l’enjeu de la présidentielle et des finances publiques dans le rouge. François Ecalle, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes et ancien rapporteur général de l’institution, était l’invité de la matinale de Radio Classique ce mercredi. Il revient sur les enjeux du budget 2027 et insiste sur la nécessité de faire des économies pour réduire le déficit public.  

Sébastien Lecornu affirme dans un entretien à Paris Match dévoilé ce matin : « Je ne suis pas très optimiste sur les objectifs de déficit pour l’an prochain ». Pas très optimiste, c’est un euphémisme ?

FRANÇOIS ECALLE : Oui, c’est un euphémisme. Il faut d’abord avoir conscience du fait que nous sommes en train de perdre le contrôle de la dette publique. Le déficit est tellement important qu’elle augmente mécaniquement en euros, mais aussi en pourcentage du PIB, elle va plus vite que l’activité économique.

Plusieurs rapports récents montrent que si nous ne faisons rien, nous serons à 130 % du PIB vers 2030, puis nous dépasserons le niveau de la dette italienne, grecque, etc.

« Nous sommes à la merci d’une crise qui peut arriver soudainement » alerte François Ecalle

Pour le moment, les marchés ne s’inquiètent pas trop car ils pensent que la BCE interviendra de toute façon. Mais nous sommes à la merci d’une crise qui peut arriver très soudainement, dans un an, dans cinq ans, dans dix ans, et il ne faut pas prendre ce risque.

Il faut donc, dès le budget 2027, prendre des mesures pour réduire le déficit public. Et là, on peut effectivement être pessimiste parce que la campagne présidentielle a déjà commencé et les uns et les autres ont commencé à faire des promesses. Il sera très difficile d’obtenir un accord, ou au moins une abstention, sur un budget 2027 un peu ambitieux en matière de redressement.

Que se passerait-il si aucun accord n’est trouvé d’ici l’hiver ?

F.E. : Il y a deux textes aussi importants l’un que l’autre : le budget de l’État et la loi de financement de la sécurité sociale, qui est peut-être encore plus importante que le budget de l’État.

François Ecalle : « Le véritable enjeu est celui des dépenses sociales »

Si aucun accord n’est trouvé, une première solution parfois évoquée serait que le gouvernement prenne des ordonnances pour appliquer son programme. Cela ne s’est jamais fait dans l’histoire et on ne sait pas très bien dans quelles conditions ce serait possible.

Je suis prêt à parier que nous aurons une loi budgétaire spéciale mais que, contrairement à cette année, où la loi de finances a été votée en février, cette loi budgétaire spéciale s’étendra jusqu’après les élections, soit à la moitié de l’année.

Ce n’est pas sans conséquence : pour les gestionnaires publics et tous ceux qui dépendent des marchés de l’État, c’est une grande source d’incertitude.

Et sur le fond, le véritable enjeu pour l’année prochaine est celui des dépenses sociales. On est dans une situation où l’inflation est forte, et si on ne fait rien, ces dépenses pourraient augmenter de 10 à 15 milliards du simple fait de leur indexation automatique sur l’inflation.

S’il n’y a pas de loi de financement de la sécurité sociale prévoyant une sous-indexation ou une désindexation, on aura beaucoup de dépenses supplémentaires.

Il y a une augmentation de la charge d’intérêt de la dette de 12 milliards d’euros

En revanche, sur le budget de l’État, la loi budgétaire spéciale peut permettre de faire quelques économies. On l’a vu en début d’année, lorsqu’elle a été appliquée très strictement par le ministère du Budget, mais on ne sait pas très bien comment ça se passerait si elle durait six mois.

Des arbitrages ont déjà été rendus sur le budget de fonctionnement de l’État : la défense est préservée, l’écologie également, qui devrait recevoir un milliard d’euros supplémentaire, l’intérieur, la justice. Est-ce un bon choix ?

F.E. : Ce que montre surtout cette esquisse de budget, c’est d’abord l’augmentation de la charge d’intérêt de la dette : 12 milliards d’euros entre la loi de finances initiale pour 2026 et ce projet pour 2027, c’est énorme.

Ensuite, il y a un deuxième poste qui augmente beaucoup pour des raisons liées au contexte international qui est la défense, avec 6 milliards supplémentaires.

« Il faut faire des économies dans les collectivités locales » affirme François Ecalle

Sur tous les autres crédits, la hausse est très faible, une baisse en euros constants, avec quelques ministères qui ont une petite croissance de leur crédit, comme la justice ou l’éducation. Le ministère qui perd le plus est le ministère du Travail : 2 à 3 milliards de crédits en moins, mais on ne sait pas encore sous quelle forme ces économies se matérialiseront.

C’est une esquisse raisonnable, mais je le répète : le véritable enjeu pour l’année prochaine, ce sont les dépenses sociales et les dépenses des collectivités locales.

Il y a davantage d’économies à faire dans les collectivités locales que dans les services de l’État, car côté État, on tombe très vite sur l’éducation, l’armée, la police, la justice, des secteurs où les économies ne sont ni faciles ni toujours souhaitables.

Les collectivités locales seront de nouveau mises à contribution. Beaucoup se plaignent de devoir se serrer la ceinture. Peuvent-elles le faire encore ? Où trouver cet argent ?

F.E. : Ce n’est pas à nous de le décider, ce sont les élus locaux qui doivent arbitrer si les économies porteront sur le recrutement d’agents, l’entretien des parcs, la construction d’une salle de sport, etc.

De nouvelles dépenses sont prévues dans la défense et l’environnement

La seule chose que peut faire l’État, c’est réduire les ressources qu’il leur transfère : il leur apporte environ 50 milliards par an en subventions, auxquels s’ajoutent des impôts affectés.

Les collectivités répondent que c’est la compensation de la suppression de la taxe d’habitation et d’autres transferts. On a un débat inextricable entre l’État et les collectivités sur la responsabilité du déficit.

Le vrai sujet, c’est que si l’on veut faire des économies, il faut s’attaquer aux postes les plus importants en matière de dépenses publiques : les retraites, qui représentent 26 % des dépenses publiques, la santé, 20 %, et les collectivités locales, 20 %.

« Il faudra augmenter les prélèvements obligatoires pour stabiliser la dette » selon François Ecalle

Les dépenses de fonctionnement de l’État et de ses agences ne représentent que 13 % du total, dont la moitié pour l’éducation et les armées.

Quatre économistes ont été missionnés par Bercy et ils esquissent un scénario catastrophe : 125 milliards d’euros à trouver d’ici cinq ans pour stabiliser la dette. Est-ce que le levier des prélèvements obligatoires est inévitable ?

F.E. : Je pense qu’il faudra effectivement s’y résigner. L’effort pour stabiliser la dette est chiffré à 125 milliards par ces quatre économistes, mais il est sans doute sous-estimé.

En matière militaire, ils considèrent que les dépenses supplémentaires qu’il va falloir faire à l’horizon 2030 sont celles qui sont prévues par la loi de programmation militaire. Mais la nouvelle cible de l’OTAN correspond à des dépenses militaires à 3,5 % du PIB, on en est encore très loin.

Et si l’on voulait respecter nos engagements sur les émissions de gaz à effet de serre, ce sont 30 à 40 milliards de dépenses publiques supplémentaires à l’horizon 2030. Donc en réalité, si l’on respecte nos engagements internationaux, l’effort à faire sur les autres dépenses est plutôt de 150 milliards que de 125. C’est considérable.

Les crédits d’impôt recherche et emploi salarié sont les principales dépenses fiscales

Et on voit bien que, politiquement, c’est extrêmement difficile de toucher aux retraites, à la santé et aux collectivités locales. On n’y arrivera donc pas uniquement par des économies. Il faudra augmenter les prélèvements obligatoires. Les économies sur les dépenses devraient rester majoritaires, mais une hausse des impôts sera inévitable.

Et quels impôts seront augmentés ?

F.E. : Je pense qu’il ne faut pas trop augmenter les impôts sur les entreprises, car elles ont déjà des problèmes de compétitivité malgré les aides dont elles bénéficient.

On peut revoir les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires, revoir le crédit d’impôt recherche, et gagner quelques milliards, pas des dizaines.

Ensuite, ce seront les ménages : en fonction de leur capacité contributive, les plus aisés devront payer davantage. Mais à terme, il faudra bien augmenter un impôt à assiette large. Il n’y aura alors que deux candidats : la TVA et la CSG.

Sébastien Lecornu évoque aussi la question des niches fiscales. Cela fait une trentaine d’années qu’on s’y penche sans résultat. Quelles pistes de travail sont réellement intéressantes ?

F.E. : Le débat a été ouvert à la fin des années 90, après une période de forte hausse de ces dépenses fiscales. On les a un peu stabilisées en pourcentage du PIB, mais à un niveau très élevé : elles représentent environ 100 milliards d’euros aujourd’hui, et les remettre en cause n’est pas simple.

« Il faut laisser jouer les stabilisateurs automatiques » affirme François Ecalle

Quelles sont les principales dépenses fiscales aujourd’hui ? Le crédit d’impôt recherche, sur lequel on peut faire quelques économies, mais il faut continuer à inciter les entreprises à innover.

Le crédit d’impôt emploi salarié à domicile coûte environ 6 milliards : on peut sans doute économiser 1 à 2 milliards en abaissant le seuil.

Mais on va ensuite tomber sur des dispositifs comme l’abattement de 10 % pour les retraités qui ne sont pas faciles à toucher non plus.

Il y a aussi un paramètre imprévu : le surcoût de l’activité de nos forces armées dans le Golfe, la situation à Ormuz, les prix de l’énergie. A-t-on encore une marge de manœuvre pour contrecarrer ces effets néfastes sur l’économie ?

F.E. : La croissance reste encore un peu résiliente, mais elle n’est pas brillante. On peut craindre pour 2026, et surtout pour 2027, une croissance très faible, ce qui signifie moins de recettes publiques et mécaniquement un déficit qui s’accroît.

« Le gouvernement a bien géré cette crise énergétique »

Si la croissance de 2026 est à 0,5 %, on peut compenser par des économies supplémentaires. Mais si l’activité ralentit davantage, il ne faut pas essayer de compenser à tout prix : vouloir faire encore plus d’économies ou encore plus de hausses d’impôts dans une conjoncture très mauvaise peut être totalement contre-productif.

À un certain point, il faut laisser jouer les stabilisateurs automatiques, c’est-à-dire laisser le déficit augmenter et se rattraper plus tard.

Des mesures ciblées pour les gros rouleurs et pour les foyers modestes ont été décidées au printemps par le gouvernement. C’était la bonne solution ?

F.E. : Je pense que le gouvernement a bien géré cette crise énergétique, par rapport à ce qu’il avait fait il y a deux ou trois ans lors de la forte hausse des prix d’énergie consécutive à l’agression russe en Ukraine.

La France a déjà fait d’importantes réductions de déficit lors de crises économiques

Cette fois, les mesures prises sont ciblées, temporaires, et n’ont pas coûté trop cher pour le moment. J’espère qu’il continuera dans cette direction si les prix remontent à nouveau.

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Vous écriviez le mois dernier dans Les Échos que la France avait déjà réalisé des efforts d’ampleur, entre 1993 et 1998 ainsi qu’entre 2011 et 2015. Est-ce encore possible en 2027 et dans les années à venir ?

F.E. : En termes de réduction du déficit public, l’effort à accomplir serait d’environ 3 points de PIB, ce qui implique des économies encore plus importantes puisque tendanciellement les dépenses augmentent naturellement.

Cet effort de 3 points, on l’a fait dans les années de préparation à l’euro, entre 1993 et 1998, et au début des années 2010 après la crise des dettes souveraines.

« Les taux d’intérêt ne sont plus les mêmes qu’il y a 10 ans » soutient François Ecalle

Ce qui est nouveau et rend la tâche encore plus difficile aujourd’hui, au-delà du contexte politique, c’est qu’on a beaucoup de nouvelles dépenses à financer : militaires, environnementales, etc.

Par ailleurs les taux d’intérêt ne sont plus les mêmes. Entre 2010 et 2015, ils baissaient : on était dans une situation paradoxale où la dette augmentait en euros mais où la charge d’intérêt diminuait. Ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui.

Le taux d’intérêt à 10 ans est aujourd’hui proche de 4 %, un niveau très élevé, alors qu’à la fin de la décennie précédente, il était quasiment nul, voire légèrement négatif.

Ce qu’il faut garder à l’esprit, c’est que lorsque les taux montent, l’effet sur la charge d’intérêt est progressif : nous avons encore des obligations émises à des taux quasi nuls, donc la charge n’est pas encore si élevée que ça. Mais elle va augmenter rapidement dans les années qui arrivent.